沪府发〔2017〕86号

上海市人民政府印发《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》的通知

各区人民政府，市政府各委、办、局：

　　现将《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府

　　2017年11月9日

关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见

　　旧区改造是伴随城市发展的永恒主题。为深化城市有机更新，坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，做好发展新阶段的旧区改造工作，传承城市的历史、文化、内涵，多渠道多途径地改善市民居住条件，根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》以及《中共上海市委、上海市人民政府关于深入贯彻落实中央城市工作会议精神进一步加强本市城市规划建设管理工作的实施意见》《上海市人民政府印发〈关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见〉的通知》，现就坚持“留改拆”并举，深化城市有机更新，进一步改善市民群众居住条件，提出若干意见如下。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　贯彻落实党的十九大精神，按照“留改拆并举、以保留保护为主，保障基本、体现公平、持续发展”的要求，适应卓越的全球城市建设需要，转变观念，创新机制，完善政策，运用城市有机更新的理念，突出历史风貌保护和文化传承，更加注重城市功能完善和品质提升，稳妥有序，分层分类推进实施“留改拆”工作，多途径、多渠道改善市民群众居住条件。

　　（二）基本原则

　　坚持规划引领，保留保护与改善民生相结合；坚持政府主导，明确属地责任；坚持居民自愿，倡导共建共治共享；坚持因地制宜，分类施策和突出重点相结合。

　　（三）工作范围

　　将房屋使用功能不完善、配套设施不健全、安全存在隐患、群众要求迫切的各类旧住房，纳入“留改拆”工作范围。主要包括：二级旧里为主的旧式里弄及以下房屋，优秀历史建筑、文物建筑、历史文化风貌区内以及规划列入保留保护范围的各类里弄房屋，各类不成套旧住房等。

　　（四）工作目标

　　推进优秀历史建筑、文物建筑、历史文化风貌区内以及规划明确需保留保护的各类里弄房屋修缮改造。“十三五”期间实施修缮改造250万平方米，其中优秀历史建筑修缮50万平方米。

　　推进各类旧住房修缮改造，重点实施纳入保障性安居工程的成套改造、屋面及相关设施改造、厨卫改造等三类旧住房综合改造工程。“十三五”期间，实施各类旧住房修缮改造5000万平方米，其中三类旧住房综合改造1500万平方米。

　　推进中心城区旧区改造工作，积极开展郊区城镇旧区改造。“十三五”期间，完成中心城区二级旧里为主的房屋改造240万平方米。

　　二、主要内容

　　（一）加强各类保留保护建筑管理和修缮

　　加强保留保护建筑管理。进一步完善保护机制，健全管理机构，落实巡查执法，严格优秀历史建筑、文物建筑等的日常管理，实施最严格的保护制度和措施，从城市空间肌理、历史文脉、文化传承角度，逐步扩大保护范围，拓展保护对象。加强历史建筑传统修缮技术研究，培育专业修缮队伍，建立保护修缮标准体系，兼顾保护和利用、功能开发和历史传承、技术创新和传统工艺的有机结合，形成历史建筑保护的长效管理机制，保护历史文化遗产，留住城市历史记忆。

　　继续推进各类里弄房屋修缮改造。对于规划明确保留保护的各类里弄房屋，按照“确保结构安全、完善基本功能、传承历史风貌、提升居住环境”的要求，提高修缮标准，加大修缮力度。具体实施管理要求和相关技术标准规范，按照市房屋管理部门《关于加快推进本市各类里弄房屋修缮改造工作的通知》《上海市各类里弄房屋修缮改造技术导则》等执行。

　　积极探索保留保护建筑改造试点。开展保留保护建筑内部整体改造、抽户（幢）改造等试点，通过改造，恢复原来的使用功能或达到成套独用或每户单独使用厨卫设施，减轻房屋使用强度，增加小区公共设施，扩大公共空间，改善居住条件，更好保护历史风貌。可根据改造方案确定抽户对象，结合项目特点，制定货币化置换或房屋置换方案。市里可统筹征收安置住房作为置换房源。对符合条件的被抽户对象，纳入共有产权保障住房供应范围，及时予以解决。改造后的公有住房，应按照实际确定房屋类型、换发租赁凭证，并调整标准租金。其中，符合公有住房出售条件的，可纳入出售范围。

　　（二）综合推进各类旧住房修缮改造

　　加大三类旧住房综合改造力度。旧住房综合改造项目要按照市房屋管理部门《关于“十三五”期间进一步加强本市旧住房修缮改造切实改善市民群众居住条件的通知》和《上海市成套改造、厨卫等综合改造、屋面及相关设施改造等三类旧住房综合改造项目技术导则》明确的要求和内容实施，坚持内外兼修。

　　拓展旧住房修缮改造内涵。鼓励各区结合住宅小区综合治理，不断丰富改造内容。在旧住房修缮改造中，将管线入地、二次供水改造、消防设施改造、截污纳管、积水点排除、电力表前计量设施改造、环境整治、道路整修、违法建筑整治等工作有机统筹，按照“便民、利民、少扰民”的原则，根据条件综合实施。

　　有序开展旧住房拆除重建改造。对不属于保留保护对象、未纳入旧区改造范围，建筑结构差、年久失修、基本设施匮乏、以不成套公有住房为主的旧住房，以及被房屋安全专业检测单位鉴定为危房或局部危险房屋、无修缮保留价值的房屋，可开展拆除重建改造。拆除重建改造应发挥居民自治作用，并按照市房屋管理、规划国土资源部门明确的认定条件、改造程序、规划建设等要求实施。鼓励户型设计创新，在不减少原住户居住面积、完善建筑使用功能的同时，规划设计应按照规划导向，明确地区功能优化、公共设施和道路交通完善、居住品质提升、小区环境改善、基础设施完善的目标和要求，提升规划建设水平和改造品质。通过市、区财政补贴资金、公有住房出售后的净归集资金、政府回购增量房屋收益、居民出资部分改造费用等方式，多渠道筹措旧住房拆除重建改造资金。

　　（三）稳妥推进旧区改造

　　稳步实施纳入保留保护范围的旧改地块改造。各区应树立成片保护的理念，按照规划控制要求，根据旧改地块实际情况编制改造方案，经历史风貌规划评估和认定后实施改造。对于需要保留原有建筑风貌和居住使用功能的，可按照“留房留人”等方式，实施修缮改造，保护历史风貌特色，改善市民居住条件和生活环境；对需要风貌保护且对居民重新安置的旧改地块，可通过“征而不拆”等方式，对房屋实施征收，原有建筑保留，征收完成后，按照规划要求实施保留保护改造和利用。

　　积极推进未纳入保留保护范围的旧改地块改造。对规划明确无保留保护要求的旧改地块，继续通过房屋征收等方式，按照两轮征询等相关工作要求，积极推进旧改地块整体改造。

　　妥善处置历史遗留“毛地出让”旧改地块。对于“毛地出让”旧改项目，按照“尊重历史、分类指导、一地一策”的原则，根据保留保护要求，鼓励建设单位继续推进改造，加快解决历史遗留问题。对建设单位没有能力继续改造的，可按照本市旧区改造中“毛地出让”地块处置有关政策处理。

　　三、保障措施

　　（一）加快落实规划土地支持政策

　　对涉及风貌保留保护的改造项目，建立风貌保护开发权转移机制；允许风貌保护相关用地因功能优化再次利用，进行用地性质和功能调整；对新增风貌保护对象的改造项目，可给予建筑面积奖励。经认定的风貌保护项目，可按照保护更新模式，采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等差别化土地供应方式，带保护保留建筑出让。

　　对不涉及风貌保留保护的改造项目，其各项规划控制指标的确定应符合区域发展导向和更新目标。由市规划国土资源部门细化完善相关用地性质、建筑容量、建筑高度、地块边界等方面的规定。

　　（二）加大财税政策支持力度

　　市、区两级政府统筹土地出让收入、公有住房出售净归集资金及其增值收益、直管公房征收补偿款以及财政预算安排资金，分别设立市、区风貌保护及城市有机更新专项资金。市级专项资金主要用于支持经认定的重点区域风貌保护相关支出及重点旧改地块改造、配套基础设施建设完善以及旧住房和保护建筑修缮改造补助等。具体政策由市财政部门会同市房屋管理、规划国土资源管理部门制定。

　　继续完善市、区合作实施旧区改造模式，对重点旧区改造地块继续采取市、区合作进行土地储备的方式，或通过市级财政资金给予补贴支持。经认定的旧区改造地块，涉及经营性土地出让的，其土地出让收入按照市、区两级投入资金的比例分成，在扣除国家规定计提专项基（资）金和轨道交通建设基金后，专项用于旧区改造。积极推进政府购买旧区改造服务工作。

　　对旧区改造及征收安置住房项目涉及的各类税收，按照财政部、国家税务总局《关于棚户区改造有关税收政策的通知》规定执行。市场化新建商品住房用于居民安置时，经认定，可参照执行征收安置住房的税收减免政策。

　　（三）完善房屋征收补偿机制

　　发挥征收安置住房的保基本功能。全面核查房屋征收范围内被征收房屋、居民家庭人员和他处住房等情况，做到“房屋状况清、人员情况清”。征收安置住房作为保障性住房，应优先供应居住困难群体，充分体现保障基本功能。市属征收安置住房，按照房屋征收范围内的房地产权证和租用公房凭证的总数，原则上以不高于1∶1的比例配置。

　　科学完善征收安置住房定价机制，供应价格与市场价逐步接轨。各区在使用市属征收安置住房时，以房屋征收地块为单位，做到专房专用；房屋征收地块签约期满生效后，剩余的市属征收安置住房，应报市房屋管理部门备案。

　　合理设置奖励补贴科目和标准。科学、规范、公正实施被征收房屋评估，严格执行《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》有关奖励补贴设置规定，控制奖励补贴金额在征收补偿款总额中的比例，体现房屋征收的原则是对被征收房屋价值予以市场化补偿。对按期签约、搬迁的被征收人、公有房屋承租人，除签约、搬迁两类奖励外，不再增设其他奖励科目。各区根据基地特殊情况需要设立其他补贴科目的，应符合公平公正的原则，并由市房屋管理部门统筹平衡。

　　坚持实物安置与货币化安置并举。房屋征收地块实物安置与货币化安置应保持合理的比例。确保他处无房、居住困难的被征收对象可选择实物安置。各区房屋征收部门制定的房屋征收补偿方案，应在征求被征收人、公有房屋承租人意见前，报市房屋管理部门。市房屋管理部门应进一步加强监管，促进各区房屋征收补偿水平协调平衡。

　　（四）积极推进征收安置住房及配套设施建设

　　进一步加强大型居住社区保障性住房建设和管理，完善对人口导入区在土地、资金、人口、公共服务资源等方面的综合支持政策。坚持大型居住社区的用地属性，征收安置住房建设用地要优先供应，积极推进征收安置住房基地的土地储备、征收腾地和开工建设，确保旧区改造用房需求。继续发挥市属征收安置住房对中心城区旧区改造的支持作用。各区要进一步挖掘潜力，建设和筹措区属征收安置住房、就近安置房等，满足居民多元安置需求。坚持集中有序发展，整合资源和力量，发挥市场机制作用和国有企业骨干优势，加快推进大型居住社区内外配套建设和公共服务设施的移交接管、开办运营。坚持提升管理能级，加强社区管理和公共服务，深化镇管社区机制，推动执法、管理队伍力量向大型居住社区倾斜。

　　（五）研究完善“留改拆”相关政策

　　结合住房制度改革深化、住房保障制度完善等，进一步研究完善旧住房修缮改造技术标准，以及房屋协议置换、公有住房租金调整等办法，并将“留改拆”相关政策与住房保障政策有机衔接，进一步落实历史风貌保护要求和顺利推进“留改拆”工作。

　　四、组织领导

　　（一）提高思想认识。坚持“留改拆”并举、深化城市有机更新工作，是传承城市历史文脉，强化历史风貌保护，进一步改善市民群众居住条件、居住环境和居住质量是重要的民生问题，更是各级政府公共服务的基本职责。各级政府和有关部门要充分认识此项工作的重要意义，以高度的政治责任感和历史使命感，积极推进此项工作。要进一步加强领导、完善体制机制，统筹资源、形成合力，细化任务、落实责任。

　　（二）加强统筹协调。市旧区改造工作领导小组及其办公室要加强“留改拆”政策规定和标准规范的制定完善，组织推进试点项目，对各区的工作开展加强统筹指导、协调推进和监督考核。增补市文物局为市旧区改造工作领导小组成员单位。各区政府作为责任主体，负责本区域留改拆工作的具体组织实施，要发挥街镇、居委会等基层单位的宣传教育、组织动员和群众工作等优势，尊重市民群众的选择权、参与权、知情权和监督权，争取市民群众和社会各方对此项工作的理解和支持。

　　（三）强化监督考核。完善目标考核机制，将坚持“留改拆”并举、深化城市有机更新相关工作任务列入区政府责任管理和政绩考核范围。各区政府要结合全市目标任务及本区实际，制定“留改拆”并举、深化城市有机更新的规划、计划。各类旧式里弄房屋的修缮改造项目，经认定后可纳入旧区改造目标任务完成考核范畴。市、区监察和相关部门等要建立有效的督查制度，加强对全市“留改拆”工作的检查和监督。